诉调对接是当前我国各地法院所进行的一个新的探索，诉调对接实际上是在诉讼的整个过程中，通过诉讼调解、人民调解、行政调解等形成的大调解网络，将诉讼与大调解相结合，能调则调，当判则判，以最大效益解决纠纷的一种功能互补和程序衔接的综合协调解纷机制。从本质上来看，诉调对接是诉讼纠纷解决机制与非诉讼纠纷解决机制的一种结合。从流程上来看，具体是对于起诉到法院的民事案件，法院在征得双方当事人的同意后，将案件交由与案件有特定关系的调解组织或者个人调解，调解成功后，法院对调解达成的调解协议进行审核，依法律文书的形式赋予其强制执行效力；对于没有达成调解协议的案件，则转入诉讼程序。

    近年来，民事纠纷案件逐年增多，人民法院案多人少现象日益突出，一线民事法官超负荷工作已成常态，现有民事审判工作机制受到挑战，人民法院定分止争的功能受到制约。为此，积极开展诉调对接工作，充分发挥行业人民调解委员会（以下简称行业调委会）的作用，加强与行业调委会沟通，探索诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷有效化解途径，促进当事人在诉前达成调解协议，将纠纷化解在基层，消灭在萌芽已刻不容缓。

一、博爱县行业调委会成立的背景、现状。

多年来，博爱县各乡镇村街均成立了人民调解委员会（以下简称调委会），这些调委会按照行政区划设立。实践中，这些调委会处在化解社会纠纷的第一线，利用其接近群众、了解风土人情、调解方法灵活多样的优势，发挥了较大的作用。但是随着社会的高速发展，发生在一些专业领域的纠纷层出不穷，如劳动争议、医疗纠纷、机动车交通事故责任纠纷、房地产纠纷、金融纠纷、知识产权纠纷等等，如由乡镇村街调委会来主持调解上述案件，显得捉襟见肘、力不从心。为此，博爱县行业调委会应运而生。目前，博爱县按照《中华人民共和国人民调解法》第八条的规定成立了两个行业调委会，即博爱县交通事故案件人民调解委员会（以下简称交调委）和医疗纠纷人民调解委员会（以下简称医调委）。调委会由退休、村街干部以及相关部门、企业的人员组成，行政上受到博爱县司法局的指导，业务上受到博爱县人民法院的指导，业务经费由博爱县司法局、公安局、卫生局等部门共同筹集。两个行业调委会的成立，为博爱县调委会的工作注入了生机和活力，也为博爱县人民法院在专业领域的诉调对接工作提供了机会。

两个行业调委会成立三年来，所受理的医疗纠纷、机动车交通事故责任纠纷案件逐年上升，这些案件中又有90%达成了人民调解协议，同时，两类案件形成诉讼的比率也逐年下降。目前，博爱县2个行业调委会形成了三多、一少、一高，即收案多、结案多、调解多、成诉少、自觉履行率高的良好局面。

    博爱县行业调委会基本情况一览表     表一

要素

名称 成立时间 调解员人数 人员组成 调委会

主任 首席

调解员

交调委 2011年6月 9 退休交警

村街干部 司法局长 清化镇

司法所长

医调委

2011年

10月 8 退休医生

村街干部

卫生局干部

保险公司职员 司法局长 清化镇

司法所长

博爱县行业调委会收案情况一览表       表二

年度

名称 2011年 2012年 2013年 合计 标的额

（万元）

交调委 100件 128件 150件 378件 1800

医调委 8件 12件 13件 33件 300

备注：发放宣传手册4000余份

二、诉讼与行业调委会工作对接情况

   近年来，博爱县人民法院立足本职工作，加强与行业人民调解委员会（以下简称行业调委会）沟通，充分发挥行业调委会化解社会矛盾的独特优势，探索诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷有效化解途径，从巡回审判、司法确认、委托调解等方面入手，做了一些有益的尝试。

1、巡回审判

2011年以来，博爱县人民法院了选择一些具有一定影响力的机动车交通事故责任纠纷、医疗损害责任纠纷案件，安排优秀民事法官定期到行业调委会所在地进行巡回审判，以案讲法、宣传法律。同时，进一步规范、指导行业调委会的调解工作。3年多以来，博爱县人民法院到行业调委会所在地巡回审判机动车交通事故责任纠纷、医疗损害责任纠纷等案件30余次。在行业调委会调解员的协助下，这些案件的调解率达到90%。调解结案后，当即履行率达到100%，为当事人挽回损失350万元。如王某起诉张某机动车交通事故责任纠纷一案，博爱县人民法院到县交调委所在地进行巡回审判。庭审中，交调委首席调解员发现实际侵权人为张某的哥哥，并非被告张某。经核实，原告王某因其年逾花甲，记忆力差，误将张某作为侵权人诉至法院，并撤回了起诉。此后，交调委首席调解员立即将实际侵权人通知到巡回审判现场，进行调解。经交调委调解员耐心劝解，当事人双方达成人民调解协议书。又经双方当事人申请，博爱县人民法院当即依法进行了司法确认，实际侵权人张某的哥哥支付原告王某赔偿款3万余元，实现了案结事了，行业调委会和人民法院在化解社会矛盾上形成了良性互动的局面。

2、委托调解

对一些权利义务关系不甚明确、当事人争议较大、案件事实不易认定的机动车交通事故责任纠纷、医疗损害责任纠纷案件，博爱县人民法院按照《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第三条“根据民事诉讼法第八十七条的规定，人民法院可以邀请与当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企业事业单位、社会团体或者其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。经各方当事人同意，人民法院可以委托前款规定的单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。”的规定委托给行业调委会进行调解。行业调委会运用灵活的调解方法，发挥其独特的作用，收到了较好的效果。3年多以来，博爱县人民法院委托调解机动车交通事故责任纠纷、医疗损害责任纠纷案件16件，调委会调解结案13件，调解未果3件，调解率81%。

3、司法确认

行业调委会在调解工作发现，一些交通事故责任纠纷、医疗纠纷案件的当事人对行业调委会存在一定的误解，认为行业调委会的协议书效力不高，致害人担心掏冤枉钱，受害人或其近亲属担心协议书不能按期履行，致使部分案件调解工作陷入被动。了解到这一信息后，博爱县人民法院民事法官主动和行业调委会的调解员取得联系，建议依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十四条、第一百九十五条，《中华人民共和国人民调解法》第三十三条的规定对行业调委会的调解协议进行司法确认，从而赋予人民调解协议强制执行的效力。经过开展司法确认工作，一大批机动车交通事故责任纠纷、医疗纠纷案件得以化解。3年多以来，博爱县人民法院对2个行业调委会的调解协议书进行司法确认120件，这些案件均当即履行，案结事了，涉案标的达800余万元，有力支持了行业调委会的工作，减少了当事人的诉讼成本。开展司法确认工作中，博爱县人民法院的民事法官克服司法确认工作程序尚不明确、具体的困难，努力做到两审查、一及时，即认真审查当事人及其委托代理人的的身份信息，确保其准确性，认真审查人民调解协议书，确保其真实性，及时作出司法确认的民事裁定书，确保当事人来法院一次即案结事了，实现了司法确认案件当即立案、当即审查、当即确认、当即履行，高效快捷的总体要求。

4、定期联系、多调联动

按照博爱县调委会和司法机关多部门联动机制的要求，博爱县人民法院民事法官与行业调委会等部门不定期召开联席会议。会议多以座谈的形式进行，不拘一格，广泛交流。各部门相互通报矛盾化解的工作信息，提出对联动各部门的要求和希望。2011年以来，博爱县人民法院与行业调委会人民调解员召开联席会议11次，形成了法官和行业调委会人民调解员化解社会矛盾信息共享的局面，提高了化解社会矛盾效率。

三、开展诉讼与行业调委会工作对接的效果

    博爱县人民调解委员会，特别是行业调委会的正常运作以及司法机关和行业调委会良性互动，收到了良好的社会效果，可谓立竿见影。从博爱县人民法院的视角来看，审判、执行、信访等方面的工作均有成效。

1、博爱县人民法院民事案件总量实现可控性。大量的纠纷化解在了基层，在一定程度上，缓解了法院案件多，一线法官少的压力，也减少了当事人的诉讼成本。2011年-2013年博爱县人民法院分别受理民事案件1589 件、2133 件、1598 件。可以看出，2011年以来博爱县人民法院民事案件总量没有明显增长。

2、受理机动车交通事故责任纠纷、医疗损害责任纠纷案件明显下降。2011年-2013年博爱县人民法院分别受理机动车交通事故责任纠纷案件166 件、162件、154件，受理医疗损害责任纠纷案件9件、6 件、4件。结合行业调委会调解案件数量的情况，出现了一升一降的局面，即行业调委会受理的交通事故、医疗纠纷案件逐年上升，法院受理的机动车交通事故责任纠纷、医疗损害纠纷案件逐年下降。

3、涉及机动车交通事故、医疗纠纷两类案件的信访形势明显好转。几年前，由于交通事故频发、医患关系紧张，博爱县机动车交通事故纠纷、医疗纠纷的成诉率极高，由此引发的涉及交通事故纠纷、医疗纠纷信访案件也居高不下。三年来，两个行业调委会活跃在化解机动车交通事故纠纷、医疗纠纷的第一线，加之博爱县人民法院与两个行业调委会良性互动，涉及机动车交通事故纠纷、医疗纠纷案件逐年下降，涉及上述两类案件的信访案件也随之下降。目前，博爱县人民法院无涉及上述两类案件的信访案件。

4、涉及机动车交通事故责任纠纷、医疗纠纷两类案件的执行案件减少。2011-2013年博爱县人民法院受理的涉及上述两类案件的执行案件分别为58件、34件、26件，呈现出逐年下降的趋势，两类案件的执行难问题得以缓解。

博爱县法院民事案件以及涉上述两类案件受理情况一览表    表一

年度

类别 2011年 2012年 2013年 合计

民事案件 1589 2133 1598 5320件

机动车交通

事故责任纠纷 166 162 154 482 件

医疗纠纷 9 6 4 19

备注 民事案件总量可控 两类案件逐年下降

博爱县法院涉上述两类案件执行、信访情况一览表        表二

年度

类别 2011 2012 2013 合计

信访案件 5 3 0 8

执行案件 58 34 26 118

备注 涉及两类案件的信访、执行案件逐年下降

四、诉调对接工作存在的问题

  1、没有专门规范性文件对“诉调对接”作出规定。“诉调对接”是一项社会工程，需要法律、法规、政策甚至道德规范、公序良俗的支持，而现行的有关“诉调对接”的规定只是散见于司法解释或地方政府规章的相关条文里，层级不高，内容简单、宽泛。到目前为止，还没有专门的规范性文件对“诉调对接”的具体内容作出规定。如何开展“诉调对接”，其具体的操作程序、组织架构，“诉调对接”与其他诉讼程序的关系等均无明确规定。“诉调对接”成为法院的自选课程，有较大的随意性。在《民事诉讼法》或其司法解释对司法确认案件的诉讼程序尚不明确、具体，可操作性较差，开展司法确认工作有“摸着石头过河”的感觉。同时，如出现确认错误，未规定司法确认裁定书的撤销程序。

2、行业调委会面临的经费问题日益显现。行业调委会开展调解工作需支出大量的人力、物力，人民法院将适宜行业调委会调解的案件交给行业调委会进行调解，合法有据，一定程度上减轻了人民法院的案件压力，但行业调委会的调解经费问题日益显现。按照《中华人民共和国人民调解法》第十二条“村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。”的规定，行业调委会的工作经费尚难有效解决，鉴于此，行业调委会开展调解工作的物质保障受到限制，其工作积极性也难免受到影响。

3、对诉调对接工作尚需规范化、制度化。由于人民法院一线民事法官民事审判工作压力较大，完成民事案件审判任务已属不易，再抽出一定的时间和精力开展诉调对接工作，有些捉襟见肘。因此，人民法院开展诉调对接工作的规范化、制度化尚需加强，自觉性、积极性尚需提高。

五、对完善诉调对接工作的建议

1、将司法确认案件纳入收取诉讼费的范畴。建议修改《诉讼费用交纳办法》，将司法确认案件纳入收取诉讼费的范畴，明确司法确认案件的收费标准，适当提高司法确认的门槛，避免虚假协议进入司法确认程序。在开展司法确认工作中，一些当事人利用司法确认无需交纳费用，诉讼成本较低的机会，编造虚假协议，侵害他人利益或抵制强制执行，加之个别调解员把关不严，致使这些虚假协议进入司法确认程序，浪费了司法资源。

2、对司法确认案件诉讼程序予以明确。完善《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十四条、第一百九十五条以及《中华人民共和国人民调解法》三十二条、第三十三条等项规定，对司法确认案件的诉讼程序予以明确，如对调解协议的审查方式问题，是开庭，还是听证，或其他。此外，还应规定司法确认裁定书的撤销程序，使司法确认案件的诉讼程序较为完整，实现行业调解组织和司法确认工作无缝对接。

3、把多元化纠纷解决机制引入到司法程序。目前，在我国多元化纠纷解决机制理论研究上还属于起步阶段，应当积极鼓励支持行政机关、行业组织、仲裁机关等社会力量发挥自身优势，建立专业化调解组织。进一步推进行业矛盾化解机制，在房地产、金融、劳动、教育等领域成立行业调委会，充分发挥行业调解组织化解社会矛盾的功能，把多元化纠纷解决机制引入到司法程序。

4、将各行业调解组织和调委会相互衔接。将行业调解组织和专业、特设社会法庭以及按行政区域设立的调委会相衔接，实现化解社会矛盾的规模化、社会化。目前，社会法庭正处于整合阶段，一方面，整合后的社会法庭可以与行业调委会加强联系，互通有无；另一方面，人民法院可以在特色社会法庭的基础上，设立行业社会法庭，在房地产、金融、劳动、教育等领域发挥社会法庭的作用。

5、将行业调委会经费列入财政预算。修改完善《中华人民共和国人民调解法》第十二条，将行业调委会的调解经费，包括委托调解经费列入财政预算，或由各级政法委、司法行政机关、乡镇政府在其经费中划拨出专款，按照人民调解员调解案件的数量支付给行业调委会一定的费用，以解决村民委员会、居民委员会和企业事业单位对行业调委会经费保障不足问题。